МАЛЫЕ ГОРОДА: БЫТЬ ИЛИ НЕ БЫТЬ?
В Москве прошла «стратегическая сессия» по проблемам российской провинции.
Совещание руководителей ряда муниципальных образований страны, несмотря на вполне оптимистическое название – «Национальная общественно-государственная программа модернизации, инновационного и технологического развития малых городов и районов России», было вызвано на самом деле аховым положением дел в глубинке.
Президент союза малых городов Евгений Марков попытался придать форуму максимум оптимизма. Хотя оптимизм этот, наложенный на реальную ситуацию, сложившуюся в городах и районах, скорее от отчаянья.
А отчаяться есть от чего. Три года назад союз сделал доклад федеральному центру, в котором, обобщив все рекомендации и предложения с мест, предупредил, что, если ничего не менять в отношениях между федеральными и муниципальными уровнями власти, то еще пять лет, и в провинции наступит крах. Увы, рекомендации так и остались рекомендациями, а в ответ на предложения по спасению российской глубинки Москва ответила, что, мол, никого спасать и не нужно, малые города все равно обречены и должны умереть, и препятствовать их гибели – все равно, что ложится на рельсы, пытаясь остановить движущийся состав…
И это действительно так. Власти одного из городов Тверской области, проанализировав динамику изменений в социальной, демографической, экономической областях, пришли к выводу, что через 25 лет их города не станет. И не потребуется никакого принудительного его закрытия, а на переселение жителей даже не надо будет тратить средства из федерального бюджета.
Город исчезнет сам, как мираж в пустыне. Молодежь уедет искать лучшей доли в иные места, а старики вымрут. На месте старинного города останутся лишь обезлюдевшие улицы с нежилыми домами, разрушенной инфраструктурой и зарастающими травой дорогами.
И чтобы заново колонизовать эту территорию, в будущем понадобится неизмеримо больше времени, сил и средств, нежели теперь.
Но даже этих средств, необходимых для поддержания наших малых городов и поселков, сегодня у Москвы нет.
Сценариев гибели малых городов много.
Это отчаянье выразилось и в двух взаимоисключающих лозунгах, которые были провозглашены участниками собрания. Один из них: «Россия – это мы». А второй: «Спасение утопающих – дело рук самих… муниципальных образований».
Насчет первого тезиса спорить трудно. Именно малые города, а иные из них старше Москвы, создавали историю, культуру нации, ковали ее славу. В малых городах и поселках по-прежнему живет треть жителей страны. Только вот отношение к этой России со стороны Москвы, мягко говоря, потребительское.
В эпоху семибанкирщины ее разрушили не меньше, чем кочевники во времена монголо-татарского нашествия или поляки в смуту. Гайдаровско-чубайсовские реформы 90-х сделали малые города неконкурентоспособными. Но исправлять ситуацию, похоже, федеральная власть не спешит. Нет не только денег, но и желания. Пусть, мол, пока трепыхаются, в меру сил пополняя федеральный бюджет, а уж дальше, как карта ляжет…
Карты же указывают, в буквальном смысле слова, на дальнюю дорогу и казенный дом.
«Нашему развитию федеральные органы власти не уделяют внимания, – констатировали участники сессии. – Нужна государственная политика в отношении малых городов, где было бы сказано: «Да, малые города нужны, они играют важную роль!». Но никто этого не говорит».
Отсюда и второй лозунг о спасении утопающих. Он строится на концепции «саморазвития малого города», подразумевающей поиск и активизацию внутренних источников развития, прежде всего – активизацию «человеческого капитала», потому как другого капитала у муниципальных органов власти сегодня нет.
Задача ставится, как модно нынче говорить, амбициозная. Предложено не «догонять» крупные города, а сразу идти на быстрый инновационный «прорыв» и «обгон».
Для этого на базе ряда малых городов обкатать несколько инновационных пилотных проектов, а затем этот опыт тиражировать в других муниципальных образованиях. Пока же опыта такого нет, есть лишь намерения.
Так, муниципалитет города Усинска республики Коми планирует привлечь новые разработки для добычи нефти из уже отработанных и заглушенных скважин и таким образом пополнять свой бюджет. Но, во-первых, не у всех есть старые заброшенные нефтяные скважины или хотя бы угольные шахты. Во-вторых, приобретение новых технологий тоже потребует немалых денег, которых у города нет. В-третьих, местным органам власти запрещено законом заниматься коммерческой деятельностью. В-четвертых, где гарантия, что вновь введенные в эксплуатацию скважины у муниципалитета не отберут?
Вопросов много. Да и возможно ли сегодня что-то сделать самостоятельно, когда муниципалитеты попираются всеми, кому не лень?
В перерыве я разговаривал с представителями местных органов власти. Вот их мнение:
Елена Шумилова, более 6 лет возглавляющая городское поселение «Новомичуринское» Рязанской области:
— Главная головная боль местной власти – где взять деньги на реализацию тех полномочий, которые определены 131-м законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». Местный бюджет пополняется в основном за счет налога на землю. Основной налогоплательщик у нас – Рязанская ГРЭС, которая, в свою очередь, любыми путями пытается уменьшить это налоговое бремя. Мы прошли уже через 37 судов. Было все: штрафы, судебные приставы. Руководство станции просто издевается над муниципалитетом. Но ведь мы не себе деньги требуем. Надо ремонтировать дороги, жилье. Та же Рязанская ГРЭС в 2002 году, освобождаясь от непрофильных активов, передала нам свой жилой фонд без денежного сопровождения, как предусматривалось законом, и без капитального ремонта. В то же время тарифы на воду и тепло, которое ГРЭС поставляет жителям, и за которое мы почему-то платим круглый год – и в отопительный сезон, и в неотопительный – неоправданно высоки. В оплату включаются все потери, которые происходят в сетях по пути от ГРЭС к городу. Но причем здесь жители, если станция не реконструирует свои сети? Мы много лет кричим об этом во весь голос, но нас никто не слышит. А до формирования тарифов меня, как главу поселения, не допускают.
Алексей Шмелев, первый заместитель главы администрации города Октябрьский республики Башкирия:
— Мы здесь услышали, что надо что-то делать, искать пути. Но для каждого муниципального образования они различны.
Вот Усинск сделал ставку на нефть, и пока ему неплохо живется. Пока. А дальше надо будет снова думать. Тем более, что нет гарантии, что эту нефть у него не заберут.
Сейчас именно так и происходит: чем лучше работаешь, тем у тебя больше забирают. То есть, нет стимула к развитию региона. К примеру, основу нашего бюджета составляет налог на доход физических лиц. По нормативу нам остается лишь 20 процентов от того, что мы собрали. Остальное идет в регион. Там могут добавить, а могут и забрать. Так вот, чем лучше ты работаешь, тем меньше этот норматив становится. В результате тех денег, которые нам оставляют, не хватает на реализацию полномочий, не говоря уже о фонде развития. А есть реальная опасность потерять провинцию? У городов, как и у людей, есть свой цикл развития: образование, рост, старение, спад. Взять тот же Усинск: нефть ушла, люди остались, налогов нет. Что делать? Диверсификацию, какое-то производство надо налаживать. Наш город тоже рожден на нефти, которая сейчас уже на поздней стадии разработки. Но около нефтяных скважин построили несколько машиностроительных заводов. Да, есть технологии разработки старых скважин. Но за счет бюджетных средств эти технологии не вытащишь. Их надо внедрять за счет инвестиции нефтяников.
Владимир Синицын, бывший глава города Нововоронеж Воронежской области:
— Можно ли развиваться городу при существующих бюджетно-административных отношениях? Наверное, можно, но до определенного периода. Когда региональные или федеральные власти увидят, что ваш бюджет растет, они мгновенно отрегулируют его не в вашу пользу. Мой опыт говорит, что муниципальные власти предназначены сугубо для взимания плохих налогов.
Нам отдают эти налоги, мы впрягаемся, но как только налоги начинают собираться нормально, их тут же реквизируют в пользу регионального или федерального центров.
Если же глава муниципалитета не выполняет некие принятые правила, его приносят в жертву. С другой стороны, эти правила непостоянны. Как и полномочия. Их то забирают, то возвращают. Только наладили, допустим, что-то с социалкой, у тебя завтра заберут ее в область, а то и дальше. Мы у себя когда-то сделали внутренний профилакторий для пенсионеров и детей из неполных семей. Только наладили работу, как его тут же отобрала область, сделав из него элементарную контору по предоставлению услуг социального назначения для населения. На сегодняшний день муниципальное образование – это довольно хаотичная структура, в которой трудно выжить. Поэтому многие и не выживают. Кроме того, происходит укрупнение муниципальных округов. Из малых городов и поселков человеческие и финансовые ресурсы переводятся в более крупные, и жители становятся дольше от услуги. Раньше можно было получить ее под боком, а теперь надо ехать за ней несколько сот километров. Это влечет за собой целый ряд проблем. А фактически мы оставляем огромную территорию без контроля. Сегодня ее контролирует сеть малых городов. Убери их, и получим Дикое поле. Ходи по нему, кто хочешь, делай, что хочешь… .
Вопросов много. К примеру, дефицит кадров. Кто будет их готовить? Как сделать так, чтобы после подготовки они не уехали? Как удержать население, которое уезжает в более хлебные места? Как более полно использовать географическое положение города или поселка? И вообще, кем руководить, когда даже муниципальные учреждения – школы, больницы – переходят на вертикальную модель управления и таким образом выводятся из сферы влияния местной власти?
Производственные предприятия, пользующиеся местной землей, инфраструктурой, на которых работают местные жители зарегистрированы где-то в оффшорах, в лучшем случае, в Москве, Питере, других мегаполисах, на деле выкачивают из провинции ее последние ресурсы.
В какое-то время союз малых городов добился того, чтобы эти предприятия регистрировались по месту их работы, но постепенно все вернулось на старые рельсы, и сейчас в городах и районах даже нет координирующего органа, который бы не руководил, нет, но координировал работу предприятий в интересах жителей всего региона.
На «стратегической сессии», организованной союзом малых городов, представители федеральных министерств и ведомств учили муниципальных руководителей как бы практическим шагам по выходу из затяжного кризиса и преодолению тенденции к неминуемой экономической, социальной и культурной деградации. Но как далеки были те рекомендации от практики повседневной работы местных органов власти!
Александр Калинин